A 2004-es Európai Uniós csatlakozást követően megindult a támogatások áramlása Magyarországra. Ezen belül kiemelt fontosságú terület volt az oktatás, ahol a régóta ismert roma integráció és szegregáció problémája továbbra is megoldásra várt. Az országon belüli szakadékok csökkentésére a következő hat évben több mint 100 milliárd forintot biztosított az unió.

Régóta tudjuk, hogy azok a gyerekek, akik hátrányos helyzetű családba születnek, sokkal kisebb eséllyel szereznek közép- vagy felsőfokú végzettséget, és később állást, mint társaik. Az állam feladata egyszerű: segíteni ezeket a gyerekeket abban, hogy később hasznos tagjai lehessenek a társadalomnak. Mégis, amíg a megoldás ilyen egyszerűnek tűnik, addig mintha megvalósítás még mindig váratna magára.

A közoktatás egyik legnagyobb kihívása a rendszerváltástól kezdve a szegény réteg folyamatos bővülése, ezen belül is a roma kisebbség integrációs problémái voltak. Emiatt már korán az oktatáspolitika egyik kiemelt célpontjává vált ez a terület. Elsőként a Soros Alapítvány ismerte fel a problémát a kilencvenes évek közepén. (Halász, 2011) 1991 és 1996 között például az alapítvány több mint 5 millió dollárt fordított arra, hogy több tízezer általános iskolás gyermek ingyenesen juthasson reggelihez. Ezt követően az uniós támogatások segítségével indultak fejlesztő programok. Az országban tátongó szakadékot jól mutatja, hogy az Európai Uniós csatlakozást megelőzően a KSH (2005) jelentése szerint 2003-ban Magyarország legfejlettebb régiójában 2,5-szerese volt az egy főre jutó GDP a legkevésbé fejlett régióhoz képest, ahol a legégetőbb a leszakadó réteg problémája. A fejlesztő programok ellenére az Európai Unióhoz csatlakozás felkészülési ideje alatt sok kritika érkezett az Uniótól a probléma kezeletlensége kapcsán.

A szegény réteg leszakadása és a roma integráció az egyik legfontosabb oktatáspolitikai kérdéssé vált a kétezres évek elejére. Több átfogó programot is indítottak a probléma megoldására hazai, illetve külföldi forrásból egyaránt. Különösen fontos volt jogi szempontból e téren a 2002 és 2006 közötti időszak, amikor a diszkriminációt tiltó és integrációt kényszerítő jogi közbelépés is történt. A 2000-ben készített PISA felmérések alapján, a magyarországi iskolarendszer volt az egyik leggyengébb a tekintetben, hogy a társadalmi különbségeket csökkentse. (Halász, 2011) Ennél azonban nagyobb probléma, hogy ezek a számok a 2000-es évek végére sem mutattak biztató javulást, annak ellenére, hogy sok tíz milliárd forintot fordított az ország a leszakadó régiók felzárkóztatására. Az Eurostat 2011-es, GDP adatokból készített tanulmányából az derül ki, hogy a 28 tagország, 272 régiója (NUTS 2) közül Magyarországnak négy régiója is – Észak-Magyarország, Észak-Alföld, Dél-Alföld, Dél-Dunántúl – az utolsó húsz között helyezkedett el. (Eurostat, 2014) Közép-Magyarország ehhez képest bőven az európai uniós átlag felett teljesített. Az óriási különbség az oktatásban is jelen van. Egy 2010-es KSH jelentés szerint Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében (Észak-Alföld), az általános iskolákban, a hátrányos és halmozottan hátrányos gyerekek aránya meghaladta a 60%-ot. Ehhez képest ez Budapesten és észak-nyugat Magyarországon nem érte el a 20%-ot sem. Ezek alapján érdemes megvizsgálni az elmaradott térségek felzárkóztatásra biztosított uniós források megoszlását 2004 és 2010 között régiós bontásban.

Az uniós felzárkóztatási programok regionális megoszlása (2004-2010)

Az EU-hoz való csatlakozásunk után Magyarország első, a 2004 és 2006 közötti időszakot kitöltő fejlesztési programja, a Nemzeti Fejlesztési Terv volt. Ennek a humán erőforrást érintő része a Humán Erőforrás Fejlesztési Program (HEFOP), melyre az Európai Unió 500 millió eurót – 2005-ös magyar GDP kb. 4,5% - biztosított. Az oktatásban történő felzárkóztatást két programmal célozták: Hátrányos helyzetű tanulók esélyegyenlőségének biztosítása az oktatási rendszerben; Egész életen át tartó tanuláshoz szükséges készségek és képességek fejlesztése. A két programban összesen 982 projekt került megvalósításra, a rájuk fordított összeg pedig 28,85 milliárd forint volt (kb. 92.5 millió euró).

A legnagyobb összegű támogatást a legfejlettebb Közép-Magyarország kapta, ami az előzetes kutatások szerint bőven az uniós átlag felett teljesített. A maradék hat régió közül Nyugat- és Közép-Dunántúl részesedett a legkisebb mértékben a kifizetésekből, melyek a 2011-es Eurostat adatok szering bőven az EU 28-as átlaga alatt teljesítettek GDP tekintetében, mégis ezeken a helyeken a támogatások összege nem érte el a 10%-át a közép-magyarországinak. A maradék négy régió nagyságrendileg ugyanakkora támogatásban részesült. (1. ábra) A területek népességét is figyelembe véve kisebb változásokat felfedezhetünk ugyan, de Közép-Magyarország továbbra is kimagaslóan vezet: az egy főre jutó támogatás több mint duplája volt a második helyezett dél-dunántúli régióénak és közel ötszöröse a(z egyébként kevésbé fejlettebb, mégis) fajlagosan a legkevesebb támogatásban részesülő közép-dunántúli régióénak.

A 2007 és 2013 közötti időszakra tervezett új program, az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) keretében a Társadalmi Megújulás Operatív Programban (TÁMOP) a közoktatásban az esélyegyenlőség biztosítására 77,87 milliárd forintot költöttek 2007 és 2010 között. (2. ábra) Ezt az összeget a TÁMOP-on belül a „Minőségi oktatás és hozzáférés biztosítása mindenkinek” elnevezésű programhoz allokálták, melynek keretei között 2099 projekt valósulhatott meg.

 A régiók népességszámát figyelembe véve (2. táblázat), a korábbitól eltérően, de a támogatás céljával összhangban, ebben az időszakban nem Közép-Magyarország kapta a legnagyobb támogatást, sőt a mezőny hátsó felébe szorult vissza. A négy kimagaslóan vezető terület, Észak- és Dél-Alföld, Dél-Dunántúl valamint Észak-Magyarország népességarányosan jóval több pénzt nyert el az esélyegyenlőség javítására, mint a maradék három országrész. Ebben a szakaszban tehát úgy látszik, hogy alapvetően valóban azok a térségek részesedtek nagyobb mértékben az Európai Unió támogatásaiból, akiket megcélzott a támogatás. Kiemelendő továbbá, hogy az utolsó két helyen nem történt változás: az ezt megelőző időszakkal azonos módon Nyugat- és Közép-Dunántúl részesült a legkisebb támogatásban egy főre vetítve.

Az uniós támogatások megoszlása kistérségek szerint (2002-2010)

Érdekes lehet a korábbinál kisebb régiók hátrányos helyzetét figyelembe véve megvizsgálni, a HEFOP és TÁMOP program során, az Európai Uniótól érkezett támogatások eloszlását.

A kedvezményezett térségek besorolásáról szóló 311/2007 (XI.17.) Korm.rendelet[1] sorolja kategóriákba a kistérségeket hátrányos helyzetük szerint. (3.ábra) A térségek hátrányos helyzetéről való döntésben az országgyűlés határozata szerint a következőket vették figyelembe (67/2007. (VI. 28.) OGY ): „A kistérségek területi fejlettség alapján történő besorolásánál - a megyei jogú várossal rendelkező kistérségek kivételével - gazdasági, infrastrukturális, társadalmi, szociális, foglalkoztatási mutatókból (öt mutató csoport) képzett komplex mutatót szükséges figyelembe venni. Hátrányos helyzetű kistérségnek kell minősíteni azokat a kistérségeket, amelyeknek a komplex mutatója kisebb, mint az összes kistérség komplex mutatójának átlaga.

A közoktatásban biztosítandó esélyegyenlőség és felzárkóztatás támogatásaiból a komplex programmal segítendő leghátrányosabb helyzetű kistérségek (piros) a támogatások 10,4%-át, míg a leghátrányosabb (kék), a hátrányos (zöld) és az átmenetileg hátrányos (sárga) helyzetű kistérségek rendre a teljes összeg 4,2%-át, 13,2%-át és 1,7%-át kapták meg. Ez összességében a támogatások mindössze 29,5%-a. Természetesen nem árt azt is figyelembe venni, hogy ezek a területek mekkora részét tették ki az egész országnak. (Persze nem megfeledkezve arról, hogy elméletileg ezek voltak a támogatandó régiók!) Ez alapján elmondható, hogy nagyságrendileg az ország 61%-a (ekkora részét fedi le az országnak a négy hátrányos helyzetű kategória) az Európai Unió esélyegyenlőség biztosítására fordított forrásainak 29,5%-át kapta meg úgy, hogy ezek voltak a megcélzott területek.

Azon kívül, hogy láthatóan a támogatások kisebb részét fordították a rászoruló térségekre más tényezők is nehezítették a pénz megfelelő felhasználását. A tervezési folyamat során a végrehajtásért felelős testületeket többször átszervezték, azok vezetését lecserélték, és több olyan szervezet, amely például a hátrányos helyzetű tanulók esélyegyenlőségének biztosításában vett részt, a tervezési folyamat alatt még nem is létezett. Az egyenlőtlenségek csökkentését szolgáló kisebb, elszigetelt és rosszul megvalósított beavatkozások 2004 és 2010 között nem álltak össze az oktatási egyenlőtlenségeket csökkenteni hivatott oktatási reformmá. (OFI,2015)

Arra vonatkozóan következtetést levonni, hogy a vizsgált uniós támogatások mekkora mértékben járultak hozzá a hátrányos helyzetű területek felzárkóztatásához szinte lehetetlen, hiszen ennek változását nagyon sok összetevő határozza meg az oktatáspolitikától kezdve az ország gazdasági helyzetéig. A felzárkóztatásban elért eredmények azonban biztosítanak számunkra egy összképet a végbement változásokról, ha ezt nem is lehet az Unió által biztosított források szintjére lebontani.

Az biztos, hogy van néhány mutató, amiben sikerült előrelépni a vizsgált időszak alatt, még néhány esetben továbbra is hátul kullogunk a sorban. A pedagógusok és iskolák például képesek voltak jobban ellensúlyozni a különböző társadalmi folyamatok tanulásra gyakorolt negatív hatásait (bár nemzetközi összehasonlításban még mindig kevéssé) és 2010-ig a korai iskolaelhagyás is csökkent. 2009-ig pedig a PISA felmérés eredményei is mutattak némi javulást a diákok természettudományi teljesítményét illetően. Tovább romlott azonban a helyzet a roma integráció területén. A magyar közoktatás változatlanul Európa legszelektívebb rendszere. A roma tanulók szegregációja tovább erősödött: 2002 és 2009 között több mint duplájára nőtt az olyan iskolák száma Magyarországon, ahol a roma diákok vannak túlsúlyban. Összességében az elért eredményekből az látszik, hogy a 2010 előtti programok az iskolai kudarcokat relatíve csekély mértékben csökkentették, de a kemény beavatkozásokat igénylő problémák (szelekció és szegregáció) kezelése kudarcot vallott. (OFI,2015)

Az egyenlőtlenségek csökkentése a 2010 utáni kormányzat oktatáspolitikai napirendjén is fontos helyet tölt be. Az új, 2011. évi köznevelési törvényben rögzítésre került, hogy kiemelt cél a társadalmi leszakadás megakadályozása és a jogszabály a felzárkóztatást kötelező feladatként tűzte ki minden oktatási intézmény számára. Ennek szolgálatában több, a problémát direkten célzó intézkedés is bevezetésre került, mint az egész napos iskola vagy a Híd osztályok elindítása, melyeknek a megítélése a szakmán belül is megosztó, és eredményességük csak hosszútávon mérhető.

Források:

311/2007 (XI.17.) Kormányrendelet a kedvezményezett térségek besorolásáról.

67/2007. (VI. 28.) Országgyűlés határozat a területfejlesztési támogatásokról és a decentralizáció elveiről, a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszeréről

Halász G.(2011). Az oktatáspolitika két évtizede Magyarországon: 1990-2010. Kézirat. Készült a „Magyarország politikai évkönyve” c. kiadvány számára

Nemzeti Fejlesztési Ügynökség: Térképtár http://www.terkepter.nfu.hu/ Letöltve: 2014.04.02.

Eurostat (2014): GDP per capita in the EU in 2011: seven capital regions among the ten most prosperous http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/1-27022014-AP/EN/1-27022014-AP-EN.PDF Letöltve: 2014.04.26.

Központi Statisztikai Hivatal (2005): Magyarország 2004. Budapest http://www.ksh.hu/pls/ksh/docs/hun/xftp/idoszaki/mo/mo2004.pdf Letöltve: 2014.04.26.

Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet (2015): Az elmúlt húsz évben a felzárkóztatás terén megvalósult hazai tevékenységek elemzése

[1] A 311/2007 (XI.17.) Korm.rendeletet azóta hatályon kívül helyezték és a 290/2014 (XI. 26.) Korm.rendelet a járásokat újracsoportosította és némileg eltérő szempontokat alkalmaz a hátrányos helyzet meghatározására.